前滩眺望 ｜ 优化营商环境为什么难？该如何系统化治理？

2024/07/22

优化营商环境为什么难？

该如何系统化治理？

上海前滩新兴产业研究院特聘研究员

樊志宏

一、营商环境及其优化的本质内涵

1、现代市场经济体系是个典型的复杂适应系统。按照世界银行的定义，营商环境是指市场主体在准入、生产经营、退出等过程中涉及的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等有关外部因素和条件的总和。因此，营商环境可以看做是经济系统的内部整体环境，它是由经济系统每个主体的适应性经济行为所组成的，同时又影响着系统内每个主体的适应性经济行为。

2、营商环境是市场主体之间、市场主体与公共管理服务主体之间的交互关系集合。它既包括公共管理服务子系统提供的服务环境，也包括市场子系统自身发育形成的市场竞争环境。

3、优良的营商环境应该是各市场主体都能更好相互适应、市场主体与公共管理服务主体都能更好相互适应的环境。也就是说，营商环境的优劣，既取决于市场子系统，也取决于公共管理服务子系统；营商环境中存在的问题，既可能产生于市场子系统，也可能产生于公共管理服务子系统和市场子系统之间的不协调。

4、对于市场子系统在营商环境建设中的角色定位与作用问题，往往是我们所忽视的。对于一个区域而言，如果其市场子系统发育不够完善，市场主体数量不多、规模不大，市场竞争不够完全、不够充分，产业及企业组织现代化程度较低，企业家群体市场意识不强，那么这个区域的资源配置和财富创造效率必然是低下的，其营商环境也必然是不利于市场主体发展的，即难以成其为一流的。因此，营商环境的优化过程，实质上也是市场主体不断壮大发展的过程，是市场子系统不断进化与完善的过程。

5、鉴于市场子系统和市场主体在经济系统中的主导地位，那么优化营商环境的关键就是不断优化公共管理服务主体的适应性行为，以更好地服务市场主体的适应性行为，而不是反过来让市场主体来适应公共管理服务主体。从这个角度来说，在经济系统中，更好地发挥政府作用，其根本目的就在于支撑、服务好市场在资源配置中发挥决定性作用。

二、影响营商环境优化的系统内生冲突

1、营商环境难以达到市场主体期望的一个根本原因就是市场和公共管理服务两个子系统的错位，前者退到了从属辅助的位置上，后者则在发挥决定性作用。营商环境优化的难点所在是经济系统内生的，具有原发性、固有性、必然性等特性，除了计划向市场转型之后的历史原因外，还源于市场子系统与公共管理服务子系统在功能定位、运行机理及机制等方面的不一致性甚至矛盾性。

2、市场子系统与公共管理服务子系统之间，主要存在以下三个不一致性甚至矛盾性：

（1）公共管理服务子系统及其主体的进化往往滞后于市场子系统及其主体的进化。公共管理服务主体的行为是服务市场主体的，要因后者的变化而变化，因此往往会滞后于市场主体的进化演变。

（2）市场的分散决策与公共管理服务部门自上而下的集中决策存在潜在的冲突。市场子系统是“自下而上”运行的。而公共管理服务子系统是依靠“自下而上”民主与“自上而下”集中相结合的原则来进行决策，依靠“自上而下”运行的行政科层组织来推进执行的。市场交易中各主体基本上都是出于盈利最大化考量的，而公共管理服务部门则要遵循公平优先原则，以社会公共利益的最大化为目标。

（3）公共管理服务部门与市场子系统的激励机制不一致。对于每个市场主体来说，市场竞争所带来的激励和约束都是与其经营优劣直接相关、即时反馈的。营商环境具有社会公共品的一般属性，对于其优劣变化，较难以精确追溯到公共管理服务部门中的具体个体、具体行为，对于它们的激励往往是间接的、针对性不强的。因此，公共管理服务部门不可避免地、经常性地要面对这两套激励机制之间的矛盾冲突。一方面，它们要服从于刚性的制度规范，更多体现一般性、普适性和时滞性，而非市场主体所期望的具体化、个性化、即时性服务。另一方面，它们又可能会追求自身个体或小团体的利益，而采取搭便车甚至败德行为，损害营商环境及社会的总体公共利益。

三、良好营商环境的系统化治理路径

1、营造良好的营商环境，就是要不断解决或克服上述市场与公共管理服务子系统之间的三个不一致性甚至矛盾性，推进公共管理服务各主体能够积极适应、快速响应市场系统及主体的变化、进化，着力解决制约经济系统进化的一般性、关键性问题。

2、必须以市场及其主体为中心。要服从市场在资源配置中的决定性作用、尊重市场主体的主变量地位，以市场及其主体为中心来构建公共管理服务的闭环，而绝不能以公共管理服务部门为中心来构建工作闭环。

3、要大力支持市场社会组织发展并促进它们自组织、自治功能的发挥。营商环境的优化建设，在政，也在商。市场体系的成熟更多是靠市场和社会内生力量驱动下的进化，而不是由公共管理服务子系统培育出来的。在这一过程中，行业商会、协会等市场社会组织发挥了关键的桥梁作用。具有成熟自治能力的市场社会组织，在以个体利益最大化为导向的市场主体之间，及它们与以公共利益最大化为导向的公共管理服务部门之间，构建起了一条缓冲带和协调融通通道，能够协商调和两种导向所引发的内在矛盾冲突，在保障效率的前提下促进更广泛公平的实现。

4、要快速跟上市场子系统的信息化步伐。相对市场主体来说，公共管理服务部门在信息化上落后明显，很多治理思维、规则、方法、手段还主要停留在工业文明时代。一方面，要加快推动公共治理服务领域的数字化，以跟经济与社会领域的数字化形成呼应并融合成闭环。另一方面，要加快推进公共管理服务部门组织和流程的重构优化。随着信息化的全面推进，公共管理服务子系统中的很多内设部门、机构和工作流程环节，会在信息化新路径下成为系统的“多余”，甚至是“累赘”。精简这些“多余”或“累赘”，优化重构组织和流程，是经济系统进化的必需和必然。

5、要构建市场、社会和政府协同推动改革创新、共治共建共享营商环境的平台体系和工作机制。营商环境的优化是经济系统中各类主体的协同适应行动，需要构建一个能够容纳政府、市场主体和社会组织合作协同优化的平台载体，并能够市场化、社会化地进行推进。优化营商环境工作绝不能成为政府的独角戏，而把环境中的市场和社会主体排斥在外。

6、要让市场意识、企业家精神和经验能够更为直接地融入到公共管理服务工作系统中，使得各类营商政策链条闭环真正能够以市场及其主体为出发点和落脚点，即能维护好体现竞争公平的制度规范体系，又能为发展进化留足包容的弹性空间。

7、要进一步强化市场化改革“自下而上”的动力传导主通道地位，优化基于市场良性竞争原则的基层政府竞赛规则，完善基层政府的分散决策执行机制和合理的激励相容机制，推动基层政府能够在市场社会一线、以更短的决策执行链条和更快的效能，适应、服务好市场及其主体的发展要求，从而形成体现更高效率和公平的高质量营商环境，以持续推进经济系统的高质量进化发展。

注：本文摘自《领导科学论坛》2021年第2期，原文标题为《营商环境优化的适应性机理及系统化治理研究》。

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